2023年是周世逑先生诞辰110周年。周世逑（1913年9月24日—1997年6月21日）是我国著名政治学家、行政管理学家，是我国行政管理学科体系的重要奠基者和开拓者，为我国行政管理学科体系建设作出了多方面的贡献。在我国行政管理学界享有很高声誉。

周世逑，德清县人。1930年毕业于上海南洋模范中学，1932年考入清华大学，攻读行政管理专业，成为清华1936年第八届毕业生。毕业后赴美就读于哈佛大学肯尼迪政治学院，1939年获博士学位。在哈佛期间他利用整个暑假，分别到美国联邦管理委员会和当时美国行政机关中最大的部——农业部进行实地考察。1940年受钱端升邀请回国到西南联大任教，教授“政治学概论”。后在清华大学政治学系任教，并任美国芝加哥大学客座教授。新中国成立后在中国纺织大学（原华东纺织工学院，今教育部直属211、双一流高校东华大学）从事行政管理与企业管理教学科研。1953年组建管理工程教研室，汇集张绮春、汤颖等一批新中国第一代管理学家。周世逑曾任《中国大百科全书》（政治学卷）行政管理学部分主编，中国政治学会顾问、上海政治学会副会长，中国纺织大学第一任图书馆馆长等职。周世逑对于行政管理学的研究和创新，奠定了中国特色行政管理学学科框架学科体系的基础，为我国行政管理学学科体系建设作出了多方面重要贡献。

我国行政管理学研究经历了一个曲折过程，学术研究长期处于中断状态，大型辞书甚至找不到相关条目。党的十一届三中全会后这一问题得到重视。1979年3月30日，邓小平在党的理论工作务虚会上的讲话中提出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”在“赶快补课”的战略布局下，作为政治学重要分支学科的行政管理学建设逐渐恢复起来。党的十一届三中全会后我国改革开放全面展开，科学技术发展迅速，而如何改变落后的行政管理现状，提升各个行业的管理水平，成为当时的突出问题。周世逑先生敏锐地感觉到中国亟需构建与中国改革开放新实践相适应的行政管理科学，1981年他发表了《一门被忽视了的学科——行政管理学》，呼吁尽快恢复我国行政管理学建设，提出“要把社会生活组织好，必须有科学的管理方法，不断提高行政管理水平”，“尤其要把十亿人民组织进入社会主义现代化建设这样伟大的空前规模的‘社会工程’中……必须运用先进的经验和科学的方法。”1982年中国政治学会委托复旦大学举办为期半年的政治学讲习班，全国22个省市60多名青年教师参与培训。周世逑先生与夏书章先生为主讲专家；1985年3月中国政法大学举办行政法师资进修班，周世逑为主讲专家，为培养新中国第一代青年行政学者作出了重要贡献。

1984年，上海铁道管理科学研究所编印的《行政管理》出版。同年，周世逑出版的《行政管理》一书（“政治学知识丛书”之一），是我国改革开放后最早的行政管理学学术专著；后又出版了《行政管理学通论》。在《行政管理》中，他提出为了适应中国现代化建设的需要，必须“建设一门具有中国特色的社会主义行政管理学”。1996年，周世逑主编出版《中国行政管理学》，进一步提出重建中国行政管理学科的重要内容之一，就是要“探索建立具有中国特色的行政管理学体系”。周世逑提出，要把握好行政管理学科发展的两个大背景：一是随着工业革命兴起，要求国家机构有相应的变革以适应社会生产力的上升，需要把行政从政治领域划分出来；二是19世纪中叶特别是从第二次世界大战以来，科学技术突飞猛进，系统工程、预测科学、网络技术等进入行政管理领域，行政管理面临大的变革压力。

20世纪80年代是全球范围行政管理理念和方式发生重要变革的时代，如英国20世纪80年代发生了一系列行政改革，撒切尔政府大规模推行公共部门的精简和改革；里根政府大力推行行政管理改革，并在《经济复兴计划》中提出缩小政府规模，减少行政对经济、商业的管制等主张。20世纪90年代初众多发达国家和发展中国家引入新的公共管理模式，它们具有许多不同的名称。1992年，奥斯本和盖布勒出版了《重塑政府》（Reinventing Government）一书；克林顿政府时期戈尔的《全国绩效评估》（National Performance Review）出台，均提出强化政府改革的原则，引起巨大反响。这些因素促使行政性的官僚制转变为管理性的官僚制，公共行政体系转变为新公共管理（NPM）体系。

习近平同志在哲学社会科学工作座谈会上的讲话中强调：“国外哲学社会科学的资源，包括世界所有国家哲学社会科学取得的积极成果，这可以成为中国特色哲学社会科学的有益滋养。”对于如何构建“中国特色的社会主义行政管理学”，周世逑主张“把国外的科学管理方法同中国行政管理的实际结合起来”，“批判地吸取国外管理经验，对国外有益的东西特别是科学管理方法，有批判地有选择地借鉴过来……为行政管理现代化服务。”强调研究中国行政管理不能回避现实，要突出“问题”导向。他在诸多场合论及构建中国行政管理理论体系“如何体现中国特色”的问题，指出中国行政管理体制的核心问题是如何优化行政管理的权力结构，聚焦结构性问题，重点要研究探讨政府—社会关系、党—政关系、民主集中制—行政首长负责制等问题，以“走出一条中国式的社会主义行政管理的道路来”。

一般认为行政学是政治学的分支学科，行政管理学则是管理学的分支学科，而早期行政学的理论基础是马克斯·韦伯的官僚制理论和威尔逊、古德诺等人的政治—行政两分法理论。周世逑在《行政管理》一书中，把行政管理学界定为政治学的一门分支学科；在《中国行政管理学》一书中进一步把行政管理学定位为“作为政治学一个分支学科的行政管理学”，但同时他强调行政管理作为一门学科，从政治学中逐步分离而成为一个独立分支，日益接近于管理学，它和科学技术方面结合得更密切了，这是学科建设应当把握的大趋势。

如何建立面向现代化、面向世界、面向未来的具有中国特色的社会主义行政管理学，是改革开放后我国行政管理领域面临的学术创新突出问题，也成为其时周世逑学术研究的主线。正是通过周世逑等老一代学人的努力，改革开放后行政管理学比较快地发展成为一门崭新学科，对我国改革开放和其时波澜壮阔的“四个现代化建设”发挥了积极的推动作用。

1984年出版的周世逑先生学术专著《行政管理》，是一本具有中国特色行政管理学的奠基之作。培根说过：“书本必须要由科学来指引，而不是由书本来指引科学。《行政管理》就是一本由“科学指引”的书。在这部学术专著中，构建起比较完整的行政管理的学术体系框架，系统研究了行政组织、行政干部、系统分析、行政决策、网络规划、行政效率等问题，每一方面都有深入精到、言简意赅的分析阐述，也初步形成了作为一门学科所拥有和运用的结构系统和知识体系。知识体系是对知识点的系统化和知识集成，它以已有的大量知识点为基础，以有序的结构为编序和统揽。如前述，在这之前中国行政管理研究尚处恢复阶段，一是谈不上有真正的“问题”意识；二是谈不上在吸纳相关成果基础上形成自身的知识结构和话语体系，周世逑先生这一著作的出版，彻底改变了这一现状。

从本原角度说，人类产生的所谓“行政”本身就带着服务的性质，“行政从本质上是指执行指令和服务”。问题是比起其他职能来，人类行政体系的“服务”功能一直处于相对“弱项”位置。周世逑先生认为：构成一个行政管理系统基本要素有三类：人、物（物资、设备、经费）、事（管理、信息）；而一个良好的行政管理系统应体现四个特性：集合性、相关性、目的性和适应性。他在《国家行政管理必须面向服务》一文中提出，要“把行政管理的全部工作转移到服务的轨道上来”。在改革开放之初，周世逑就提出要聚焦“人”的问题，即如何提升人的积极性创造性，他称之为“人事工程”：“所谓人事工程，就是运用科学的知识、技术和方法，谋求对工作人员的心力、智力、体力即德、智、体三方面，作最适当的利用和最大限度的发挥。”在早期《行政管理》一书中，周世逑最早对政府行政管理职能作出明确界定，指出行政管理主要职能是规划、组织、用人、指挥、控制这五个方面，同时指出随着改革开放不断深入，旧的集中统一管理模式已经不能适应生产力发展的要求，诸如集权过多、管理过死、机构重叠、职责不清、过分强调行政手段而不善使用其他综合手段等，造成了国家机关工作效率下降，削弱了国家管理职能的发挥。

《中国行政管理学》系统分析了我国行政管理体系存在的问题，提出应尽快改革以直接指令性计划为手段的模式，其流弊一是职能庞杂，运行紊乱，把一切政治、经济、文化、社会事务统统纳入行政管理范围，管了许多不该管、管不好、也管不了的事；二是政企不分，抑制了企业活力和社会创造性，而这正是当时改革开放开始着力解决的问题；三是行政费用巨大，财政负担沉重，人员冗滥。周世逑先生指出：中国行政管理改革要解决的主要问题：一是“运行模式”问题，要从根本上改变这一落后的行政管理模式，代之以生气勃勃、充满活力的新型管理新体制；二是“行政立法”问题，要加快推行组织立法和人事立法，规范组织机构、行政权限、自由裁量、人事行政等；三是“行政责任”问题，要明确各政府部门的职能和责任，建立“工作量制度”；四是“行政活力”问题，要激活行政管理系统的内在活力，引入竞争因素和社会参与。

对于如何改变各级政府行政效率低下的问题，周世逑提出八点原则：（1）一个行政管理部门或机构，只能管理与职能目标同一的事；（2）同类性质的行政活动，应归属到同一个部门（避免冲突和推诿）；（3）职位权限与行政责任必须相称（有职无权或有权无职都有损管理质量）；（4）各行政组织中只能由一个上司来领导；（5）每名领导的下属人数不能超过领导幅度；（6）专业性的行政机构应区别于职能性的机构，两者不可混同；（7）自上而下的命令指示和自下而上的请求汇报，都应有明确的效率线路；（8）明确级别和层次，只有在特定情况下才能越级请求和超级指挥。

提高行政效率，推进简政放权，很重要的一点是，如何从我国单一制和改革开放后面临的实际出发，处理好“横向分权”与“垂直分权”的关系。周世逑认为中央集权的好处在于可集中统筹、统一规划；地方分权的好处在于可因地制宜、便于变更。哪些应由中央集权？周世逑认为主要有两方面：一是非集中不可的权力，如外交、国防、维护国家安全和保持国内秩序等；二是集中比分散更宜的权力，如需要投资大、技术力量强、要求集中的事权。哪些应由地方分权？一是非分散不可的权力，如乡村建设、城市规划、须适合地方特点的事权；二是分散比集中更宜的权力，如资金可自筹、技术力量分散、地区性规划等。周世逑提出，凡属两者之间的一些交叉性权力，可以中央为主、部分分配给地方，也可以地方为主、中央予以监督。这一思路对于界定改革开放后的中央与地方关系、科学分权、进一步明确“央—地”事权，具有非常现实的操作性。

人类最早的行政系统出现在古埃及，当时为了治理尼罗河每年一度的水患、管理灌溉和建造金字塔。中国汉朝时期（前206—220）行政系统已相当发达。古代希腊罗马已有相当发达的行政管理系统。经过中世纪的停滞后，直到17世纪才有较大发展。欧洲各个帝国如希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等都是“行政帝国”，由中央通过规划与程序实施控制。但现代意义上的公共行政，无论作为一种实践还是一种理论都产生于19世纪末期。正如周世逑先生指出的，行政管理成为一门学科是20世纪20年代末的事，行政管理发展的一个重要标志，是“服务型政府”理念的形成和发展。也正如公共行政学家欧文·E·休斯指出的，20世纪下半叶各国所发生的是一种巨大的理论转型，而不是实践转型，传统公共行政模式的基本理论如官僚制、最佳工作方式、公共利益、政治与行政的分离，都存在许多问题。

改革开放后我国如何从包揽型行政转向“服务型政府”，是行政管理体制改革要解决的焦点。周世逑先生得风气之先，很早就关注“服务型政府”建设问题，是我国最早研究“服务型政府”建设的学者之一。他虽然没有明确提出“服务型政府”概念，但对于聚焦服务型政府的核心问题“服务型行政”，从各个层面作过较为深入系统的探讨。比如1984年周世逑就明确提出中央关于经济体制改革的决定，规定了政府管理经济八项职能，归纳起来核心就是“服务”两字；而“服务”是行政管理的“新型模式”，我国各级政府公共行政要注重处理好“服务与行政监督的关系、服务与经济体系的关系”。

在《中国行政管理学》一书中，周世逑对政府行政职能如规划、服务、引导、监督等所作出的科学界定，都体现了改革开放的时代精神，强调行政体系中“各部分处在什么位置，何为重点……有个结构优化问题”，都有如何推进实现“宏观调控服务”的战略目标，应注重在“政府职能”上瘦身，推进简政放权的步伐。当时学术界把改革开放后我国政府职能的主要学术观点分为三类：一是以周世逑和黄达强为代表的“狭义政府职能理论”，二是以夏书章为代表的“广义政府职能理论”，三是以李方和唐代望为代表的“最广义政府职能理论”。如何在政府行政过程中强化“服务”、做好“服务”、提升“服务”，周先生引用著名管理学者开培尔（Kambell）的观点，提出政府权力可以分为两种：一是“来自知识的权力”，一是“来自职位的权力”，如果有职位权力没有相应知识，或有专业知识没有职位权力，都会损害行政管理的效能。各级政府和各行政部门在行政过程中，应注重提升权力运行中的专业知识含量，更多地行使“知识的权力”而不是“职位的权力”，这是“科学管理的起点”。

周世逑先生具有前瞻眼光，在改革开放后即敏锐感觉到中国特色的行政管理学研究有着一个如何提高学术站位，如何更好地运用和拓展科学方法深化研究的问题。一方面，这一问题关涉行政管理学研究的方法论建设。改革开放后我国行政管理研究、政治学研究方兴未艾，但一般较少关注到方法论问题，这使很多研究处于浅层次状态。从科学研究的历史形态看，无论哲学方法论、自然哲学方法化、逻辑方法论，还是理论方法论，这些普遍方法论都显示了学科研究中的认知、把握和阐释事物的重要作用以及拓展研究方向、获得新的研究生长点的重要功能。方法论层面的建设，成为改革开放后我国提升行政管理理论建设和研究学术层次的“技经肯綮”；而另一方面，这又是一个如何实践、如何具体引入新的研究方法来开阔研究面、拓展研究思维的问题，即要重视方法论的具体探索和实践，以促使行政管理研究建立“全域视野”，使行政管理学科建设获得新的拓展和创新。

与此同时，周世逑先生很早关注到行政学界的学风建设问题，是我国最早关注学风问题、明确提出加强学风建设的学者之一。学风是科学研究的伦理与精神维度，反映了研究和研究者的“风气”。对当时抄来抄去地“做研究”、习惯于“文抄公”；对急功近利、急于成名、低水平重复；对拉几个人拼凑作“指定教材”；对理论上无突破、却大量浪费人力物力的“表演活动式”学术活动，周世逑先生持批评态度。指出各种浮躁和浮夸，虽然营造了表面的学术繁荣，但败坏风气，甚至“导致谬种流传”。他多次论及“不要拉大架子吓人”，“我是胆小的人，决不说我写的是找到了规律。规律不规律，要由实践检验，由历史评价……”。周世逑先生非常强调“做人”与“做学问”的关系，因为“文”与“人”是相通的，这方面学界应遏制各种浮夸现象的普及，中国特色行政学才可能庶几有成。

对于如何有效提升研究质量，实现理论与实际相结合，周世逑强调：第一，一定要深入到实际进行调查研究，决不能图省事、求快捷，或只坐在书斋里“编写”甚至杜撰；第二，要时时遵循“言必有据、宁缺毋滥、质量第一”的原则，学者要“努力研究事物的真实情况，而不是他们所希望的情况”；第三，对“实际材料”也要细加分析，注重科学概括抽象，升华为理论；第四，科研要拓展研究界面，尽可能与实际部门合作进行，搞“联合攻关”。周世逑主张，应当有意识地找一定数量的“外行”参与研究，这对打破思维定势是大有好处的。他这方面的诸多理念与观点，对今天推进学风建设仍有重要借鉴价值。

周世逑强调随着工业革命的兴起，要求国家机构要有相应的变革来适应社会生产力的上升。而在另一方面，19世纪中叶以来系统工程、预测科学、网络技术等进入行政管理领域，正促使行政管理大改观；在发展趋势上，行政管理越来越倾向于接近管理学。中国行政管理学尚属初创阶段，甚至尚未超出“引进”的历史阶段，亟需再“上一个台阶”，目标是建立有中国特色的行政管理学理论体系。尽管这是一条“拓荒之路”，面临困难很多，但只要方向正确，坚持走下去就会有所成。关键是要扎扎实实夯实基础，中青年学者要做建立中国特色行政管理学理论体系的“第二块基石的群体奠基人”。

周世逑先生是中国行政管理学建设里程碑式的人物。学术成果丰硕、学术思想得时代风气之先，为推动改革开放后我国行政管理学理论体系、知识体系和话语体系的形成乃至对政治学学科建设，都发挥了极大作用。整理发掘周世逑先生对中国特色行政管理学的学术体系与知识体系建构方面的学术探索，是“挖掘历史、把握当代”的重要方面，对于进一步构建和完善中国特色的行政管理学和政治学学科体系、推进学术研究与学术创新，都有着重要的借鉴价值。

（作者：东华大学马克思主义学院教授秦德君，来源：《学术界》2023年第8期）